ישראל דו ח התקדמות מנגנון דיווח עצמאי: רועי פלד, גיא דיין חוקרים בלתי-תלויים דו ח ההתקדמות ראשון. First Progress Report: Israel

Transcription

1 מנגנון דיווח עצמאי: ישראל דו ח התקדמות INDEPENDENT REPORTING MECHANISM רועי פלד, גיא דיין חוקרים בלתי-תלויים דו ח ההתקדמות ראשון First Progress Report: Israel

2 מנגנון דיווח עצמאי: ישראל דו ח התקדמות הקמת יחידת חופש המידע במשרד המשפטים פיתוח תשתיות טכנולוגיות להספקת שירותי ממשלה ועדה בין-משרדית לשיפור תהליכי עשיית עסקים נקודת מפגש לאזרח קשר ממשלתי )נמ ל( קטלוג מקוון של שירותי הממשלה הקמת יחידת השירות הממשלתי לציבור הקמת יחידת מטה התקשוב הממשלתי בראשות הממונה על התקשוב הממשלתי V. הערכה עצמית VI.צעדים להמשך VII. נספח: מתודולוגיה EXECUTIVE SUMMARY: ISRAEL תקציר: ישראל I מבוא ורקע II.תהליך: פיתוח תכנית הפעולה...21 III הליך: היוועצות בעת ההטמעה והיישום...23 IV יישום והטמעת ההתחייבויות הקמת פורום בין-מגזרי לקידום ממשל פתוח הנגשת מידע על תקציב המדינה פרסום תכניות העבודה במשרדי הממשלה הקמת מערך מדידה ובקרה ופרסום דו ח השירות הממשלתי לציבור שיתוף פעולה בין הממשלה לציבור לפיתוח יישומים מקוונים שיתוף הציבור בתהליכי גיבוש מדיניות... 36

3 EXECUTIVE SUMMARY INDEPENDENT REPORTING MECHANISM (IRM): ISRAEL PROGRESS REPORT Israel s national action plan was, in many respects, ambitious. Particularly noteworthy commitments include establishing a cross-sector forum on open government programs and establishing a freedom of information unit. Stakeholders noted the action plan included modest steps to promote open government. Moving forward the government should appoint a new official to significantly advance open government efforts. The Open Government Partnership (OGP) is a voluntary international initiative that aims to secure commitments from governments to their citizenry to promote transparency, empower citizens, fight corruption, and harness new technologies to strengthen governance. The Independent Reporting Mechanism (IRM) carries out a biannual review of the activities of each OGP participating country. Israel officially began participating in OGP in April 2012 when government resolution 4515 declared the government s intent to join. When it seemed likely that the minister in charge of OGP would not be reelected, this minster proactively reassigned OGP responsibilities to different governmental ministries. Currently, responsibility for the OGP initiative is spread among different governmental ministries, mostly within the Ministry of Finance, but also the Ministry of Justice and the Prime Minister s Office. As a result, no one person is in charge of OGP in Israel. The current OGP support structure depends on the success of multiple committees. This structure tends toward stagnation. OGP PROCESS Countries participating in OGP follow a process for consultation during development of their OGP action plan and during its implementation. Israel developed its OGP plan in a participatory way. The government named thirtyfive representatives to the Forum of Open Government. Representatives included government officials, academic representatives, civil society representatives, and representatives working on or associated with open government. Officials posted a full draft of OGP commitments to the government website; however, there were two factors that may have limited participation in the consultation: (1) the low volume of visitors to this website and (2) the stakeholders who did visit the website seemed to be from a small, intimate group of professionals. Overall, the plan did not reach the wider public. The forum met once, without producing formal documentation, rules, or written recommendations, and has not reconvened since the elections. While to date the forum has not reached its potential, two additional consultation mechanisms are being implemented with an intention to attain the same goals: the government s new online forum and The Round Table Forums, both of which show successful collaboration with stakeholders. This report was prepared by Roy Peled and Guy Dayan AT A GLANCE MEMBER SINCE: 2012 NUMBER OF COMMITMENTS: 13 LEVEL OF COMPLETION COMPLETED: 2 of 13 SUBSTANTIAL: 3 of 13 LIMITED: 5 of 13 NOT STARTED: 3 of 13 TIMING ON SCHEDULE: 5 of 13 COMMITMENT EMPHASIS ACCESS TO INFORMATION: 6 of 13 CIVIC PARTICIPATION: 2 of 13 ACCOUNTABILITY: 5 of 13 TECH & INNOVATION FOR TRANSPARENCY & ACCOUNTABILITY: 5 of 13 UNCLEAR: 1 of 13 NUMBER OF COMMITMENTS WITH: CLEAR RELEVANCE TO AN OGP VALUE 12 of 13 MODERATE OR TRANSFORMATIVE POTENTIAL IMPACT: 7 of 13 SUBSTANTIAL OR COMPLETE IMPLEMENTATION: 5 of 13 ALL THREE ( ): 2 of 13 2 IRM ישראל: דו ח התקדמות

4 COMMITMENT IMPLEMENTATION As part of OGP, countries are required to make commitments in a two-year action plan. Table 1 summarizes each commitment, its level of completion, its ambition, whether it falls within Israel s planned schedule, and the key next steps for the commitment in future OGP action plans. Israel s plan covered a wide variety of sectors and had a number of ambitious commitments, as evidenced below. Table 2 summarizes the IRM assessment of progress on each commitment. Israel completed two of its thirteen commitments. Table 1 Assessment of Progress by Commitment COMMITMENT SHORT NAME COMMITMENT IS CLEARLY RELEVANT TO OGP VALUES AS WRITTEN, HAS SIGNIFICANT POTENTIAL IMPACT, AND IS SUBSTANTIALLY OR COMPLETELY IMPLEMENTED. POTENTIAL IMPACT NONE MINOR MODERATE TRANSFORMATIVE LEVEL OF COMPLETION NOT STARTED LIMITED SUBSTANTIAL COMPLETE TIMING NEXT STEPS EXECUTIVE SUMMARY 1. Establishing a Cross-sector Forum that Promotes Open Government Programs To establish a cross-sector forum, consisting of government, academia, and civil society, in order to promote open-government issues. 2. State Budget Information Accessibility To make information on the state budget accessible to the general public. 3. Publication of Work Plans in Government Offices To have government offices develop workplans and goals that will be publicized on the Prime Minister s Office Internet site. 4. Establishing a System of Measurement and Review and Publicizing a Government Service Report to the Public To measure and review the levels of government services and publicize findings through a service report. 5. Cooperation between the Government and the Public in Developing Online Applications To publicize information and datasets that are of importance to the public and offer grants to private social organizations to develop applications for the benefit of the public. 6. Public Participation in Policymaking Processes To widen public participation in policy processes and promote public consultation on key issues in the government agenda. Unclear On schedule On schedule Behind schedule On schedule Behind schedule New commitment building on existing implementation New commitment New commitment Further work on basic implementation Further work on basic implementation Further work on basic implementation 4 IRM ישראל: דו ח התקדמות

5 EXECUTIVE SUMMARY COMMITMENT SHORT NAME COMMITMENT IS CLEARLY RELEVANT TO OGP VALUES AS WRITTEN, HAS SIGNIFICANT POTENTIAL IMPACT, AND IS SUBSTANTIALLY OR COMPLETELY IMPLEMENTED. 7. Establishing a Freedom of Information Unit in the Ministry of Justice To establish a Freedom of Information Unit and authorize it to implement policy decisions and initiatives and receive complaints regarding access to government information. POTENTIAL IMPACT NONE MINOR MODERATE TRANSFORMATIVE LEVEL OF COMPLETION NOT STARTED LIMITED SUBSTANTIAL COMPLETE TIMING NEXT STEPS On schedule New commitment 8. Developing Technology Infrastructure for Providing Government Services To enable individuals to obtain personal services online, while ensuring maximal protection and privacy. On schedule Revision of the commitment to be more achievable or measurable 9. Inter-office Committee for Improving Business Processes To launch a business portal and review interoffice processes, making them more efficient for businesses. Behind schedule Further work on basic implementation 10. Creating a Government Contact Center (NAMAL Meeting Point for Citizens) To examine the feasibility of establishing a government central phone support system that will provide information about government services based on the online service catalogue. Behind schedule Revision of the commitment 11. Online Catalog of Government Services To develop an online catalog with extensive information about government services. Behind schedule Further work on basic implementation 12. Establishing a Unit for Government Service to the Public To establish a central headquarters for improving government service to the public, including measuring the level of services provided and defining acceptable standards to stakeholders. 13. Establishing a National Information Technology (IT) Unit Headed by a Government CIO To establish a national unit with extensive horizontal authority to improve coordination and cooperation among government information systems. Behind schedule Behind schedule Further work on basic implementation Further work on basic implementation תקציר מנהלים 5

6 Table 2 Summary of Progress by Commitment NAME OF COMMITMENT 1. Establishing a Cross-sector Forum that Promotes Open Government Programs OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Moderate Completion: Limited 2. State Budget Information Accessibility OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: None Completion: Complete 3. Publication of Work Plans in Government Offices OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Minor Completion: Not Started 4. Establishing a System of Measurement and Review and Publicizing a Government Service Report to the Public OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Moderate Completion: Limited 5. Cooperation between the Government and the Public in Developing Online Applications OGP Value Relevance: Unclear Potential Impact: Moderate Completion: Limited 6. Public Participation in Policymaking Processes OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Minor Completion: Limited SUMMARY OF RESULTS While IRM researchers consider this commitment the cornerstone of OGP in Israel, it has made limited progress. The forum met once in January 2013 and has not reconvened since the elections. The government has yet to name a new forum leader, and until this step is taken, the forum will have little to no impact. This commitment was minimalistic. However, according to civil society organizations, there were some positive developments that went beyond the specific activities mentioned in the action plan. Before the government published the proposed budget in 2013, the government only provided this information when stakeholders requested it through the Freedom of Information Law. Now, however, the government has published a state budget in XLS format, which allowed civil society to reuse the budget information easily. This early publication allowed for informed public debate, which influenced parliament s budget approval process. The government committed to publishing its work plans, a goal it began in In concept, this commitment has potential to aid governmental transparency; however, the government has not posted work plans to its website since the commitment start date. Plans published by the government, prior to the start date, were posted in PDF form, a form that limits information retrieval tools. Furthermore, the plans formats changed from year to year and goals and objectives were inconsistent across reports, making measurement of progress difficult and public accessibility to the information low. The government made limited progress on this goal. By the time of this review, however, the government had completed a tender process to hire service providers for measurement services. The delayed commitment implementation was due to a needed criteria reassessment: since much had changed from when officials initially envisioned the criteria, they needed to reassess the criteria for measurement and review before moving forward. As a result, government has yet to publish this report for the public. To date, several government ministries have yet to upload their first databases to the government website, the database repository. While the website provides access to several hundreds of databases, most of these are outdated, and hardly any of them received more than two out of five stars in the ranking system applied on it from website visitors. Government officials organized a competition for private application developers. While the competition was successful, the government has not allocated funds for similar future events. Additionally, the government has not yet provided a framework for supporting private social organizations. With what the government has made available, however, NGOs have used the datasets to provide the public with easier access to information. The government has made little progress on this commitment. As far as researchers could tell, there is no mechanism that monitors, evaluates, or summarizes feedback from the public on government websites. There is no indication that government officials read the comments or relay them to the relevant ministries. These forums do not create effective dialogue between the government and the public, which is mostly due to a lack of adequate resources and a lack of willingness on the part of government officials to use the forums efficaciously. While the implementation of this commitment did not realize the envisioned end, it did give the public an opportunity to voice input into the prelegislative and policymaking processes. EXECUTIVE SUMMARY 6 IRM ישראל: דו ח התקדמות

7 EXECUTIVE SUMMARY NAME OF COMMITMENT 7. Establishing a Freedom of Information Unit in the Ministry of Justice OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Moderate Completion: Complete 8. Developing Technology Infrastructure for Providing Government Services OGP Value Relevance: Unclear Potential Impact: Moderate Completion: Substantial 9. Inter-office Committee for Improving Business Processes OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Minor Completion: Limited 10. Creating a Government Contact Center (NAMAL Meeting Point for Citizens) OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Transformative Completion: Not started 11. Online Catalog of Government Services OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Minor Completion: Not Started 12. Establish a Unit for Government Service to the Public OGP Value Relevance: Clear Potential Impact: Moderate Completion: Substantial 13. Establishing a National Information Technology (IT) Unit Headed by a Government CIO OGP Value Relevance: Unclear Potential Impact: Minor Completion: Substantial SUMMARY OF RESULTS The government successfully established a Freedom of Information Unit. The unit published guidelines for FOI officers in various ministries and offered ongoing consultations; launched a website with basic information about the unit, its guidelines, relevant court rulings and legislation, and other information useful to the general public; established a FOI forum; celebrated a Freedom of Information Day; published an annual report; and participated in wider governmental forums focused on open government. Even so, the unit needs broader authority to achieve its full potential, such as increased power to inquire into FOI-related complaints from the public. It has largely served the public and has potential to better serve the general public. Regardless of its limitations, this unit is seen as a major step toward better implementation of the Freedom of Information Law. This commitment is substantially completed. The government worked toward three components of this commitment: it (1) launched a nationwide campaign to convince the public to acquire the new Smart ID, (2) added 203 online forms to its online repository, and (3) launched the Government Payments App, which enables the public to make payments to four different government agencies. While these are significant accomplishments for this commitment, it is unclear how this commitment promotes the core OGP values of transparency, participation, and accountability. Also, there is little indication that the Smart ID card technology allows access to online government services using the ID card. While this commitment may not clearly relate to OGP values, an increase use of government forms and payments services indicates public demand for government-related online tools. The government did not meet this commitment. The inter-ministerial committee preexisted this goal, and the government did not launch the business portal. While this commitment aims to reduce bureaucratic processes, which is a worthy cause, it does not clearly articulate how it promotes OGP core values. This commitment was partially completed. Officials drafted project specifications that can serve as a basis to publish a tender. While officials completed this portion of the commitment, they did not conduct a cost analysis, publish a tender, or allocate a budget. Had this commitment been properly implemented, IRM researchers agree with the public that the commitment could have been transformative. Officials recruited a team for this project and launched a pilot project, which included four ministries. Even though officials completed these steps, officials postponed the catalogue creation because of the catalogue s complexity. The government established a unit for improving government services and reducing bureaucracy. The unit focused on creating detailed guidelines for government service to the public. While the manual has not been published yet, a draft of this manual is in progress. In addition to creating the manual, the unit provided services to all government ministries, including lectures on service to the public and seminars. However, the company the government contracted to measure the level of government services has yet to do so, and the most substantial activity of this action plan, publishing the first Government Service to the Public Report, has yet to be completed. This commitment is substantially completed: officials established the National Information Technology Unit. Nine out of fifteen allocated spots are filled. However, the head of the unit resigned her position, and the government needs a new official to head the unit. While the unit is now known as a highly professional and somewhat effective, it lacks formal authority and enforcement powers, which limits its ability to push ahead its agenda. תקציר מנהלים 7

8 RECOMMENDATIONS In recent years, Israel has advanced in modest ways on themes of transparency, public participation, and accountability. However, after the last election, open government initiatives slowed. Based on the challenges and findings identified in this report, this section presents the principal recommendations. 1. Establish a government entity that has power to implement and lead all open government initiatives, even in the face of opposition within the bureaucracy. 2. Establish a cross-sector forum that promotes open government programs and assign a new leader to reactivate the Open Government Forum. 3. Initiate advocacy efforts to promote public participation and use of tools envisioned as part of OGP, as well as other initiatives. 4. Invest in projects to encourage the public at large to participate in the consultation process, and receive and process opinions from the wider public through a well-structured mechanism into workable proposals on open government. 5. Show stronger connections to the core OGP values in future commitments and make significant strides to implement partially fulfilled commitments by doing the following: (a) develop technological tools for public participation in policymaking processes; (b) create an information commission or drastically increase the number of authorities for the Freedom of Information Unit and provide significant budgetary sources for the project; (c) maintain timely data releases and timely responses from the government; (d) allocate appropriate budgets for large-scale implementation of commitments; (e) ensure transparency of budgets and of security agencies expenditures; (f) proactively disclose information and provide more advanced retrieval tools to search this information; and (g) ensure transparency of public procurements and expenditures. 6. Build off commitments that were mostly or completely filled: (a) give the Freedom of Information Unit more powers to investigate mishandled freedom of information requests; (b) allow the Freedom of Information Unit to direct public agencies toward more proactive disclosure of information; and (c) implement new technologies to better present information to the general public. 7. Create legislation that ensures the above mentioned recommendations and that also (a) provides a structure for public agencies to disclose information to the public; (b) builds a management system for processing this information; (c) reinvigorates the public s use of the government website; and (d) calls for proper documentation and publication of public agencies meeting minutes. ELIGIBILITY REQUIREMENTS: 2012 To participate in OGP, governments must demonstrate commitment to open government by meeting minimum criteria on key dimensions of open government. Third party indicators are used to determine country progress on each of the dimensions. For more information, visit: opengovpartnership.org/how-it-works/ how-join/eligibility-criteria. Raw data has been recoded by OGP staff into a fourpoint scale, listed in parentheses below. BUDGET TRANSPARENCY: NOT EVALUATED ACCESS TO INFORMATION: LAW ENACTED (4 OF 4) ASSET DISCLOSURE: DISCLOSURE TO CONGRESS (2 OF 4) CIVIC PARTICIPATION: 5.29 OF 10 (3 OF 4) Roy Peled is an administrative law lecturer at the Striks Law School at the College of Management in Israel and is former director of the Movement for Freedom of Information in Israel (FOIM). He is also the author of several law review articles on government and corporate transparency. Guy Dayan is the former legal adviser to FOIM, a clinical professor at the Striks Law School, and currently a legal aid to a district judge at the Tel-Aviv district court. The Open Government Partnership (OGP) aims to secure concrete INDEPENDENT commitments from REPORTING MECHANISM governments to promote transparency, empower citizens, fight corruption, and harness new technologies to strengthen governance. OGP s Independent Reporting Mechanism assesses development and implementation of national action plans to foster dialogue among stakeholders and improve accountability.

9 תקציר מנהלים מנגנון דיווח עצמאי: ישראל דו ח התקדמות מבחינות רבות הייתה תכנית הפעולה של ישראל חדשנית ושאפתנית. ראויות לציון במיוחד ההתחייבויות שעסקו בהקמת הפורום הבין-מגזרי לממשל פתוח ובהקמת היחידה הממשלתית לחופש המידע. בעלי עניין העירו כי תכנית הפעולה של ממשלת ישראל כוללת צעדים צנועים לקידום הממשל הפתוח. על מנת להתקדם, יכולה הממשלה לחזק את פעילותה בתחום על ידי מינוי אישיות בכירה אשר תעזור בקידום המאמצים בתחום הממשל הפתוח. שותפות הממשל הפתוח הבין-לאומית )OGP( היא שותפות על בסיס התנדבותי, יזמה של בעלי עניין בין- לאומיים הפועלת כדי לוודא שממשלות יקיימו הבטחות בסיסיות שהן נותנות לאזרחיהן, העוסקות בתחומים של קידום השקיפות, העצמת אזרחים, מלחמה בשחיתות וגיוס טכנולוגיות חדשות לטובת חיזוק הממשל. מנגנון הדיווח העצמאי )IRM( מפיק דו ח דו-שנתי על פעילויותיה של כל מדינה החברה ב- OGP. באופן רשמי הצטרפה מדינת ישראל לשותפות הממשל הפתוח בחודש אפריל 2012, בעקבות החלטת ממשלה מס 4515 להצטרף. כאשר הבין השר לשעבר מיכאל איתן כי אינו עומד להמשיך בתפקידו כחבר כנסת, פיזר את סמכויותיו השונות בנושא הממשל הפתוח בין כמה משרדי ממשלה. נכון למועד כתיבת שורות אלו, הסמכויות הקשורות ב- OGP נמצאות ברובן בידי משרד האוצר, וחלקן אף נמצא בידי משרד ראש הממשלה ומשרד המשפטים. בשל כך, אין כיום נושא תפקיד אחד אשר מרכז בידיו את כל סמכויות הממשל הפתוח בישראל. מערך התמיכה בנושאי הממשל הפתוח תלוי כיום בהצלחתן של כמה ועדות, ומבנה זה גורם לקיפאון בעשייה. תהליך ה- OGP מדינות הלוקחות חלק ב- OGP מקיימות תהליך של ייעוץ בעת פיתוח תכנית הפעולה שלהן ובעת יישומה של התכנית. באופן כללי, ישראל פיתחה את תכנית הפעולה בדרך של שיתוף: הממשלה הקימה את פורום הממשל הפתוח שבו ישבו 35 נציגים ובהם פקידי ממשלה, נציגי האקדמיה, נציגי החברה האזרחית ונציגים הפעילים בתחום הממשל הפתוח; טיוטה של התחייבויות ישראל ל- OGP הועלתה לאתר האינטרנט הממשלתי. אולם כמה נתונים מצביעים על השתתפות נמוכה בזמן ההיוועצות: מספר גולשים קטן באתר האינטרנט הממשלתי, הגולשים שהשתתפו היו בעלי עניין המעורבים בתחום הממשל הפתוח והלוקחים חלק פעיל בעשייה ממילא. ניתן אפוא לראות כי הציבור הרחב בכללותו לא נחשף כלל לתכנית. פורום הממשל הפתוח התכנס פעם אחת בלבד, לא הוציא תחת ידו שום מסמך רשמי, לא קבע מדיניות בתחום, לא קבע חוקים, לא הביא כל המלצה לגבי פעילויות בתחום ומאז הבחירות בתחילת שנת 2013 לא שב להתכנס. אף שנכון למועד כתיבת דו ח זה לא מיצה הפורום את הפוטנציאל הגלום בו, שני מנגנונים היוועצות נוספים הראו כי ניתן להשיג תוצאות בתחום: הפורום הממשלתי המקוון החדש ופורום השולחן העגול, אשר הציגו שיתוף פעולה פורה עם בעלי עניין. במבט חטוף חברות ב- OGP : 2012 מספר התחייבויות: 13 רמת השלמה 2 מ- 13 הושלם: 3 מ- 13 גבוהה: 5 מ- 13 נמוכה: 3 מ- 13 טרם החל: לוח זמנים עומד בלוח הזמנים: 5 מ- 13 מהות ההתחייבות: 6 מ- 13 גישה למידע: 2 מ- 13 שיתוף הציבור: 5 מ- 13 אחריותיות: טכנולוגיה וחדשנות בנושאי שקיפות 5 מ- 13 ואחריותיות: 1 מ- 13 אף אחת מהנ ל: מספר ההתחייבויות אשר היו: רלוונטיות לערכי ה- :OGP 12 מ- 13 שאפתניות: 7 מ- 13 הושלמו או קרובות להשלמה: 5 מ- 13 כל שלוש האפשרויות יחדיו ) (: 2 מ- 13 תקציר מנהלים 11 דו ח זה הוכן על ידי רועי פלד, גיא דיין חוקרים בלתי-תלויים

10 תקציר מנהלים יישום ההתחייבויות והטמעתן כחלק מה- OGP, כל מדינה נדרשה לנסח התחייבויות במסגרת תכנית פעולה דו-שנתית. טבלה מס 1 להלן מרכזת את ההתחייבויות, רמת השלמת היישום, שאפתנות, עמידה בלוח הזמנים, ואף צעדים להמשך הדרושים בכל התחייבות למען תכניות פעולה עתידיות. תכנית הפעולה של ישראל כיסתה מגוון רחב של מגזרים וכללה כמה התחייבויות שאפתניות, כמתואר להלן. ישראל השלימה שתיים מהתחייבויותיה. טבלה 1 הערכת התקדמות יישום ההתחייבויות שם ההתחייבות השפעה אפשרית רמת ההשלמה לוחות זמנים צעדים להמשך התחייבות בעלת זיקה מלאה לערכי ה- OGP בניסוחה, בעלת פוטנציאל השפעה ממשי ואשר יישומה הושלם או קרוב לכך ללא קטנה בינונית גבוהה טרם החל נמוכה גבוהה הושלם 1. הקמת פורום בין-מגזרי לקידום ממשל פתוח הקמת פורום בין-מגזרי המורכב מנציגי הממשלה, האקדמיה והחברה האזרחית, אשר יקדם נושאי ממשל פתוח. בהתאם ללוח הזמנים התחייבות חדשה המבוססת על אחת קיימת 2. הנגשת מידע על תקציב המדינה הנגשת מידע על תקציב המדינה לציבור. בהתאם ללוח הזמנים התחייבות חדשה המבוססת על אחת קיימת 3. פרסום תכניות העבודה במשרדי הממשלה איחור בזמנים תכניות העבודה מטעם משרדי הממשלה יפורסמו לציבור באתר משרד ראש הממשלה. התחייבות חדשה המבוססת על אחת קיימת 4. הקמת מערך מדידה ובקרה ופרסום דו ח איחור בזמנים השירות הממשלתי לציבור מדידת רמת השירות הממשלתי ובחינתו, ופרסום התוצאות בדו ח. נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום 5. שיתוף פעולה בין הממשלה ובין הציבור לפיתוח יישומים מקוונים פרסום מידע ומאגרי מידע החשובים לציבור. בנוסף, חלוקת מענקים לגופים פרטיים ולארגוני חברה אזרחית לטובת פיתוח יישומים לטובת הציבור. בהתאם ללוח הזמנים 6. שיתוף הציבור בתהליכי גיבוש מדיניות איחור בזמנים הרחבת שיתוף הציבור בתהליכי גיבוש המדיניות וקידום היוועצות בציבור בנושאי מפתח אשר על סדר יומה של הממשלה. נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום 7. הקמת יחידת חופש המידע במשרד המשפטים הקמת יחידת חופש המידע ממשלתית במשרד המשפטים והסמכתה ליישם מדיניות והחלטות, ולקבל תלונות מהציבור בנוגע למסירת מידע על ידי משרדי הממשלה. בהתאם ללוח הזמנים התחייבות חדשה המבוססת על אחת קיימת 12 IRM ישראל: דו ח התקדמות

11 שם ההתחייבות השפעה אפשרית רמת ההשלמה לוחות זמנים צעדים להמשך התחייבות בעלת זיקה מלאה לערכי ה- OGP בניסוחה, בעלת פוטנציאל השפעה ממשי ואשר יישומה הושלם או קרוב לכך ללא קטנה בינונית גבוהה טרם החל נמוכה גבוהה הושלם תקציר מנהלים 8. פיתוח תשתיות טכנולוגיות להספקת שירותי ממשלה לאפשר לאזרחים לקבל שירותים אישיים בצורה מקוונת והבטחת פרטיותם. בהתאם ללוח הזמנים תיקון ההתחייבות כך שתהא מדידה יותר ובת ביצוע 9. ועדה בין-משרדית לשיפור תהליכי עשיית איחור בזמנים עסקים הקמת פורטל עסקי, בחינת תהליכים בין-משרדיים והתאמתם לעולם העסקים. נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום 10. נקודת מפגש לאזרח קשר ממשלתי )נמ ל( איחור בזמנים בחינת ההיתכנות של הקמת מוקד תמיכה טלפוני ממשלתי שיספק מידע לגבי שירותי הממשלה המבוססים על קטלוג השירותים המקוון. 11. קטלוג מקוון של שירותי הממשלה פיתוח איחור בזמנים קטלוג מקוון הכולל מידע לגבי שירותי הממשלה תיקון ההתחייבות כך שתהא מדידה יותר ובת ביצוע נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום 12. הקמת יחידת השירות הממשלתי איחור בזמנים לציבור הקמת מרכז לשיפור השירות לציבור, לרבות בחינת איכות השירות לציבור וקביעת סטנדרטים מוסכמים. 13. הקמת יחידת מטה התקשוב הממשלתי איחור בזמנים בראשות הממונה על התקשוב הממשלתי הקמת יחידה בעלת סמכות אופקית לשיפור התיאום ושיתוף הפעולה בין מערכות המידע הממשלתיות. נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום נדרשת עבודה נוספת בתחום היישום תקציר מנהלים 13

12 תקציר מנהלים טבלה 2 סיכום ההתקדמות לפי התחייבות שם ההתחייבות 1. הקמת פורום בין-מגזרי לקידום ממשל פתוח רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: בינונית השלמה: נמוכה סיכום התוצאות החוקרים רואים בהתחייבות זו התחייבות בסיסית ומרכזית, המשמשת אבן הפינה לפרויקט הממשל הפתוח בישראל, אולם יישומה נעצר. הפורום התכנס פעם אחת בלבד במהלך ינואר 2013 ולא התכנס שוב מאז בחירות הממשלה טרם מינתה ראש חדש לפורום, וכל עוד צעד זה לא מבוצע, אין ביכולת הפורום להשפיע. בנוסף, משתתפי הפורום לא הקימו תתי-ועדות כמתוכנן ואף לא ארגנו סמינרים, לא הוציאו תחת ידם שום מסמך רשמי, לא קבעו מדיניות בתחום, לא קבעו חוקים ואף לא הגישו כל המלצה לגבי פעילויות בתחום. 2. הנגשת מידע על תקציב המדינה רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: אין השלמה: הושלמה 3. פרסום תכניות העבודה במשרדי הממשלה רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: נמוכה השלמה: טרם החלה 4. הקמת מערך מדידה ובקרה ופרסום דו ח השירות הממשלתי לציבור רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: בינונית השלמה: מוגבלת 5. שיתוף פעולה בין הממשלה ובין הציבור לפיתוח יישומים מקוונים רלוונטיות לערכי ה- OGP : לא ברור השפעה אפשרית: בינונית השלמה: מוגבלת 6. שיתוף הציבור בתהליכי גיבוש מדיניות רלוונטיות לערכי ה- OGP : לא ברור השפעה אפשרית: נמוכה השלמה: מוגבלת 7. הקמת יחידת חופש המידע במשרד המשפטים רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: בינונית השלמה: הושלמה התחייבות זו הייתה צרה מלכתחילה. אולם, על פי נציגי החברה האזרחית, ניתן למנות כמה התפתחויות חיוביות אשר קרו פרט לפעילויות שהוזכרו בתכנית הפעולה. טרם הפרסום היזום של המידע בשנת 2013, פרסמה הממשלה את המידע בנוגע לתקציב רק בתגובה לבקשת חופש מידע שהוגשה לה. מידע זה מפורסם בקובצי אקסל, וכך יכולים ארגוני החברה האזרחית להשתמש בו בקלות ובנוחות. פרסום המידע טרם אישורו בכנסת מאפשר לקיים דיון שבאפשרותו להשפיע על ההחלטות התקציביות בכנסת. הממשלה התחייבה לפרסם את תכניות הפעולה מטעמה, כפי שהיא כבר עושה מאז שנת להתחייבות זו יש פוטנציאל לסייע בתחומי השקיפות הממשלתית, אולם הממשלה לא העלתה תכניות פעולה לאתר האינטרנט שלה מאז תאריך תחילת ההתחייבות. תכניות שפורסמו טרם תאריך זה הועלו כקובצי,PDF באופן שהגביל את יכולת השימוש במידע. בנוסף, הפורמט שבו מוצג המידע משתנה משנה לשנה, ולכן אי-אפשר לעשות פילוחים וחיתוכי מידע לצורך השוואה באופן יעיל, וכן נמנעת גישה נוחה למידע. הממשלה כמעט שלא התקדמה בנושא זה. נכון למועד כתיבת דו ח זה, השלימה הממשלה את עריכתו של מכרז למציאת ספק לביצוע הליך המדידה. האיחור בביצוע התחייבות זו נבע מבחינה מחודשת של ההליך, וזאת בשל הזמן שחלף ושינויים שהתרחשו בנושא זה. עקב איחור זה, טרם פרסמה הממשלה כל דו ח באשר לשירות הממשלתי לציבור. נכון למועד כתיבת דו ח זה, 7 משרדי ממשלה העלו מאגרי מידע מטעמם לאתר הממשלתי. בנוסף, נציגי ממשלה אף ארגנו תחרות לפיתוח יישומים המבוססים על מידע זה. אולם, אף שהאתר מכיל כ- 250 מאגרי מידע שונים, הרי כמה מהם אינם מעודכנים ו- 21 משרדי ממשלה טרם העלו ולו מאגר מידע אחד לאתר. בנוסף, על אף הצלחת תחרות פיתוח היישומים, הממשלה לא המשיכה במסורת זו משיקולי תקציב. הממשלה אף טרם סיפקה מסגרת עבודה לתמיכה בארגוני החברה האזרחית. במידע שסיפקה הממשלה השתמשו ארגונים פרטיים לטובת הנגשת המידע לציבור. הממשלה כמעט שלא התקדמה בנושא זה. על פי התרשמות החוקרים, אין כל מנגנון לפיקוח, הערכה או סיכום הערות הציבור המתקבלות באתר הממשלתי. אין כל אינדיקציה כי אכן פקידי הממשלה קוראים את הערות הציבור או מעבירים אותן לגורמים הרלוונטיים בתוך הממשלה. פורומים אלו אינם יוצרים דו-שיח אמתי בין הממשלה ן=לציבור, וזאת בשל היעדר תקציב והיעדר נכונות מצד פקידי הממשלה לקחת חלק בדו-שיח זה. אף שהתחייבות זו לא עמדה ביעדה הראשי, עדיין ניתנה לציבור הזדמנות להשמיע את קולו ודעותיו בהליכים טרום חקיקתיים והליכי קביעת המדיניות. הממשלה הקימה בהצלחה את היחידה הממשלתית לחופש המידע. היחידה פרסמה הנחיות לממוני חופש המידע במשרדי הממשלה ואף מציעה ייעוץ שוטף; השיקה אתר אינטרנט הכולל מידע בסיסי על אודות היחידה, פעולתה חקיקה רלוונטית, פסיקה ומידע שימושי אחר לציבור; הקימה פורום חופש מידע; ציינה את יום חופש המידע; פרסמה דו ח שנתי; ולקחה חלק פעיל בפורומים ממשלתיים רחבים בנושאי ממשל פתוח. על אף כל זאת זקוקה היחידה להרחבת סמכויותיה על מנת לעמוד בפוטנציאל הגלום בה: לדוגמה, הגברת סמכויותיה בתחום בירור תלונות הציבור ומתן מענה להן )מענה כזה היטיב עם הציבור ובעל פוטנציאל להיטיב אף יותר(. בהתעלם ממגבלותיה, הקמת היחידה מהווה צעד משמעותי קדימה ביישומו של חוק חופש המידע. 14 IRM ישראל: דו ח התקדמות

13 שם ההתחייבות 8. פיתוח תשתיות טכנולוגיות להספקת שירותי ממשלה רלוונטיות לערכי ה- OGP : לא ברור השפעה אפשרית: בינונית השלמה: קרוב לסיום 9. ועדה בין-משרדית לשיפור תהליכי עשיית עסקים רלוונטיות לערכי ה- OGP : לא ברור השפעה אפשרית: נמוכה השלמה: מוגבלת סיכום התוצאות התחייבות זו הושלמה בעיקרה. הממשלה פעלה בשלושה תחומים במסגרת התחייבות זו: )1( השקת קמפיין לאומי לעידוד הציבור לקבלת תעודת זהות חכמה; )2( הוספת 203 טפסים מקוונים למאגר הטפסים הממשלתי; )3( השקת יישומון התשלומים הממשלתי המאפשר לציבור לבצע תשלומים לארבע רשויות ממשלתיות שונות. אף שאלו מהווים התקדמות משמעותית ביישום ההתחייבות, לא ברור כיצד התחייבות זו מקדמת את עקרונות הליבה של ה- OGP בתחומי השקיפות, שיתוף הציבור ואחריותיות. בנוסף, אין אינדיקציה שהטכנולוגיה של התעודה החכמה תאפשר גישה מקוונת לשירותי הממשלה. אף שלא ברור כיצד קשורה התחייבות זו לעקרונות הליבה של ה- OGP, העלייה בשימוש בטופסי הממשלה ובשירות התשלומים הממשלתי מצביעה על דרישה גוברת מצד הציבור להספקת שירותים מקוונים על ידי הממשלה. התחייבות זו לא בוצעה. הוועדה הבין-משרדית הוקמה עוד טרם ההתחייבות, והפורטל לא הושק. אף שמטרתה של התחייבות זו היא הפחתת הנטל הבירוקרטי, מטרה חשובה בפני עצמה, לא ברור כיצד התחייבות זו מקדמת את עקרונות הליבה של ה- OGP. תקציר מנהלים 10. נקודת מפגש לאזרח קשר ממשלתי )נמ ל( רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: יוצרת שינוי השלמה: מוגבלת התחייבות זו הושלמה באופן חלקי. פקידי הממשלה ניסחו את טיוטת הפרויקט אשר יכולה להוות בסיס למכרז שיצא לציבור. מלבד טיוטת פרויקט, לא ביצעה הממשלה כל ניתוחי עלויות, פרסום מכרז או הקצאת תקציב לפרויקט. אם הייתה מיושמת התחייבות זו במלואה, הרי היה באפשרותה ליצור שינוי מרחיק לכת בתחומה. 11. קטלוג מקוון של שירותי הממשלה רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: נמוכה השלמה: טרם החלה הממשלה גייסה צוות ואף השיקה פיילוט בתחום אשר כלל ארבעה משרדי ממשלה. אף שצעדים אלו הושלמו, פקידי הממשלה דחו את יצירת הקטלוג בשל מורכבות הקטלוג. 12. הקמת יחידת השירות הממשלתי לציבור רלוונטיות לערכי ה- OGP : כן השפעה אפשרית: בינונית השלמה: קרוב לסיום היחידה הקימה יחידה לשיפור השירות הממשלתי והפחתת הנטל הבירוקרטי. היחידה התמקדה בקביעת קווים מנחים בשירות הממשלתי לציבור. אף שטרם פורסם כל חומר בנושא, טיוטת המדריך נמצאת בשלבי הכנה. במקביל להכנת המדריך, היחידה מספקת הדרכה למשרדי הממשלה, לרבות סמינרים והרצאות בנושאי שירות לציבור. אולם החברה שהממשלה התקשרה אתה לביצוע מדידת טיב השירות הממשלתי לציבור והערכתו טרם החלה לפעול, ולפיכך החלק המשמעותי ביותר של התחייבות זו פרסום הדו ח הראשון של השירות הממשלתי לציבור טרם פורסם. 13. הקמת יחידת מטה התקשוב הממשלתי בראשות הממונה על התקשוב הממשלתי רלוונטיות לערכי ה- OGP : לא ברור השפעה אפשרית: נמוכה השלמה: קרוב לסיום התחייבות זו הושלמה ברובה. הממשלה הקימה את יחידת מטה התקשוב הממשלתי. 9 מתוך 15 התקנים ביחידה מאוישים. אולם ראש היחידה התפטרה לאחרונה מתפקידה, וטרם מונה לה מחליף. אף שהיחידה קנתה לה שם של יחידה מקצועית ויעילה בין משרדי הממשלה, היא חסרה את הסמכות לאכוף את הוראותיה, והדבר פוגע ביכולתה לקדם את האג נדה שלה. תקציר מנהלים 15

14 המלצות בשנים האחרונות התקדמה ישראל בצעדים קטנים בנושאים של שקיפות, שיתוף הציבור ואחריותיות. אולם לאחר בחירות 2013 חלה האטה בפעילויות הקשורות בממשל פתוח. בהתבסס על האתגרים והממצאים שזוהו בדו ח, יוצגו בפרק זה ההמלצות העיקריות. 1.1 הקמת רשות ממשלתית בעלת סמכויות ליישום תהליכי הממשל הפתוח והובלתם, חרף הקשיים הבירוקרטיים הכרוכים בכך. 2.2 הקמת פורום בין-מגזרי אשר יקדם יוזמות ממשל פתוח ומינוי ראש חדש אשר יחיה את פעילות הפורום לממשל פתוח. 3.3 הפקת מאמץ הסברתי לקידום שיתוף הציבור ושימוש בכלים שפותחו בנושאי הממשל הפתוח ובכלים חדשניים אחרים. 4.4 השקעה בפרויקט לעידוד של שיתוף מסיבי של הציבור הרחב בהליכי היוועצות, קבלת דעות הציבור הרחב ועיבודן בעזרת מנגנון מקוון בנושאי הממשל הפתוח. 5.5 הצגת קשר חזק יותר לערכי הליבה של ה- OGP בהתחייבויות עתידיות ונקיטת צעדים משמעותיים יותר ביישומן ובהטמעתן של התחייבויות שטרם הושלמו: )א( פיתוח כלים טכנולוגיים לשיתוף הציבור בהליכי קבלת ההחלטות; )ב( הקמת נציבות מידע או הגברת סמכויותיה של היחידה הממשלתית לחופש המידע באופן קיצוני, והקצאת תקציב הולם למהלך שכזה; )ג( הקפדה על פרסום מידע ממשלתי יזום באופן רציף, לרבות תגובות מהממשלה; )ד( הקצאת תקציב הולם לתהליכי יישום מקיפים של התחייבויות; )ה( הבטחת שקיפות תקציבית וחשיפת הוצאות גופי הביטחון; )ו( פרסום מידע יזום והגברת אפשרויות החיפוש במידע זה; )ז( הבטחת שקיפות של הוצאות ורכישות ציבוריות. 6.6 חיזוק התחייבויות אשר הושלמו ברובן או לגמרי: הענקת עוד סמכויות ליחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים לחקור אי-מתן מענה ראוי לבקשות חופש מידע; לאשר ליחידה הממשלתית לחופש המידע להורות לרשויות לפרסם מידע לציבור באופן יזום; להטמיע טוב יותר טכנולוגיות חדשות להצגת מידע לציבור הרחב. 7.7 קידום חקיקה שתבטיח את ביצוע ההמלצות האמורות לעיל ואשר תספק מסגרת לרשויות הציבוריות לפרסם מידע לציבור; להקים מערכת ניהול אשר תעבד את המידע; להמריץ את הציבור לקחת חלק ולהשתמש באתר הממשלתי; לקרוא ליצירת תיעוד ראוי לישיבות הממשלה והרשויות הציבוריות )פרוטוקולים אמינים(. דרישות סף: 2012 על מנת להצטרף לשותפות הממשל הפתוח, היו המדינות חייבות להפגין מחויבות לקיומו של ממשל פתוח, מחויבות אשר באה לידי ביטוי בקיומם של כמה קריטריונים בנושאים של ממשל פתוח. אינדיקטורים שונים שימשו לבחון ולהעריך את התקדמות המדינות בכל אחד מהתחומים. למידע נוסף ראו ב- שקיפות תקציבית: לא בוצעה הערכה גישה למידע: נחקק חוק )4 מ- 4( גילוי נכס: 2 מ- 4 שיתוף הציבור: 5.92 מ- 3( 10 מ- )4 רועי פלד משמש מרצה למשפט מנהלי בבית הספר למשפטים ע ש שטריקס, המסלול האקדמי המכללה למינהל בראשל צ, ואף שימש בעבר מנכ ל התנועה לחופש המידע. פלד פרסם כמה מאמרים בתחומי השקיפות הממשלתית והתאגידית. גיא דיין משמש כיום עוזר משפטי בבית המשפט המחוזי בתל אביב, ועד לתפקיד זה שימש היועץ המשפטי של התנועה לחופש המידע. ה- OGP מנסה להבטיח קיומן של הבטחות מצד ממשלות על מנת לקדם INDEPENDENT REPORTING MECHANISM שקיפות, העצמת האזרח ומלחמה בשחיתות, וכן שילוב טכנולוגיות חדשות על מנת לחזק את הממשל. מנגנון הדיווח העצמאי של ה- OGP מעריך את הפיתוח והיישום של תכניות הפעולה הממשלתיות על מנת ליצור דו-שיח בין בעלי העניין ושיפור האחריותיות.

15 18 IRM ישראל: דו ח התקדמות

16 I מבוא ורקע שותפות הממשל הפתוח הבין-לאומית )OGP( היא שותפות על בסיס התנדבותי, יזמה של בעלי עניין בין-לאומיים הפועלת כדי להבטיח שממשלות יקיימו הבטחות בסיסיות שנתנו לאזרחיהן בתחומים של קידום השקיפות, העצמת האזרחים, מלחמה בשחיתות וגיוס טכנולוגיות חדשות לטובת חיזוק הממשל. על מנת להצליח לעמוד במטרות אלו, מעמיד ארגון ה- OGP פורום בין-לאומי לדיאלוג בין ממשלות, ארגוני חברה אזרחית והמגזר הפרטי אשר פועלים להשגת והחלת עקרון הממשל הפתוח. בעלי העניין ב- OGP כוללים ממשלות, ארגוני חברה אזרחית וגופים פרטיים אשר תומכים בעקרונות ומשימות ה- OGP. הקדמה מדינת ישראל הצטרפה באופן רשמי לשותפות הממשל הפתוח בחודש אפריל 2012, בעקבות החלטת ממשלה מס 4515 שבה החליטה ממשלת ישראל על הצטרפותה לשותפות. על מנת להצטרף לשותפות הממשל הפתוח, היו המדינות חייבות להפגין מחויבות לקיומו של ממשל פתוח, מחויבות אשר באה לידי ביטוי בקיומם של כמה קריטריונים בנושאים של ממשל פתוח המוכוונים לקדם אחריותיות ממשלתית, חיזוק מעורבות חברתית ומלחמה בשחיתות. ארגונים נוספים מלבד שותפות הממשל הפתוח סיפקו מערך מדדים רחב אשר באמצעותם נמדד היקף התקדמות המדינות בכל אחד מהתחומים, כפי שניתן לראות בחלוקת הניקוד המפורטת בדו ח. כאשר ממשלת ישראל הודיעה על הצטרפותה לשותפות הממשל הפתוח, עמדה ישראל בסף הדרישות המינימלי על מנת להתקבל לשותפות. בעת ההצטרפות לא קיבלה ישראל כל ניקוד בגין תקציב פתוח, 1 זכתה לניקוד גבוה )2 מתוך 2( בגין קיומו של חוק חופש המידע 2, 2 נקודות מתוך 4 אפשריות קיבלה ישראל בגין חשיפת הצהרות הון של נבחרי ציבור בישראל )וזאת בשל העובדה כי ישנה חשיפה מוגבלת של הצהרות הון של נבחרי ציבור בלבד ולא כל פקיד רם דרג(, 3 וניקוד של 5.29 מתוך 10 אפשריות במדד מטעם האקונומיסט )עיגול הציון מ- 3 ל- 4 (. 4 כל המדינות החברות בשותפות הממשל הפתוח חייבות לנסח תכנית פעולה בנושא הממשל הפתוח אשר במרכזה תכנון ויישום של התחייבויות המדינה בנושאי ממשל פתוח לשנתיים הבאות. על המדינה לפתוח את תכנית הפעולה בהצגת המאמצים והפעילויות שכבר נעשים בנושאי הממשל הפתוח, ולהתייחס לחמישה אתגרים עיקריים. בנוסף, על המדינה לפרט באשר לתכניות קיימות של קידום הממשל הפתוח וכן באשר לתכניות עתידיות )פירוט בדבר חמשת האתגרים העיקריים ניתן למצוא בפרק 4(. על תכנית הפעולה של כל מדינה לכלול מערך של התחייבויות בתחומי הממשל הפתוח, התחייבויות אשר ביכולתן להרחיב את פעילות הממשלה, נוסף על זו הקיימת כבר ובהתייחס לחמשת האתגרים העיקריים. התחייבויות אלו יכולות להתבסס על מאמצים קיימים, לזהות צעדים חדשים להשלמת רפורמות קיימות, ואף לקדם נושאים חדשים לגמרי. ממשלת ישראל פיתחה את תכנית הפעולה שלה בין החודשים ינואר אפריל התכנית אשר הוגשה במהלך אפריל 2012 הייתה אמורה להיכנס לתוקפה ולהיות מיושמת בתקופה שמיום ועד ליום את הבחינה וההערכה שביצעה באשר לעמידתה בהתחייבויותיה שלה, פרסמה ממשלת ישראל באוקטובר בהתאם ללוח הזמנים של השותפות לממשל פתוח, 5 עד לחודש אפריל 2014 אמורה תכנית הפעולה שהוכנה על ידי הממשלה לעבור תהליך של שינוי ושיפור )ואולי אף החלפה בתכנית חדשה( על ידי פקידי הממשל ונציגי החברה האזרחית. ינואר 2014 נקבע כתאריך תחילת ההיוועצויות בנושא זה. בהתאם לדרישות השותפות לממשל פתוח, חבר מנגנון הדיווח העצמאי )IRM( של השותפות לממשל פתוח לקבוצת חוקרים מקומיים, עצמאים ומנוסים, על מנת שאלו יבצעו את הליך הערכת התקדמות ויישום תכנית הפעולה של המדינה. בישראל חבר מנגנון הדיווח העצמאי לרועי פלד וגיא דיין, שני חוקרים מהאקדמיה בעלי ניסיון רב בתחומי החברה האזרחית וממשל פתוח, בעיקר בזכות פועלם ב תנועה לחופש המידע בישראל שבה שימש עד לא מזמן גיא דיין היועץ המשפטי, ואילו רועי פלד משמש בה כיום חבר הנהלה ואף שימש בה מנכ ל. פלד ודיין ערכו והכינו את דו ח ההתקדמות. מטרת מנגנון הדיווח העצמאי היא לדווח וליידע בדבר הדיאלוג המתמשך סביב התפתחות ויישום התחייבויות עתידיות של כל המדינות החברות בשותפות הממשל הפתוח. שינויים בממשל בתקופת הדו ח תכנית הפעולה של ישראל להשתלבות בשותפות הממשל הפתוח פותחה בשנים בשנים אלו כיהן השר לשעבר מיכאל איתן כשר בלי תיק במשרד ראש הממשלה, והופקד על שיפור השירות הממשלתי לציבור. לפי החלטת הממשלה 4515 מיום 1 באפריל 2012, מונה השר איתן לעמוד בראש הפורום הישראלי לממשל פתוח, פורום שנועד לתפקד כגוף מייעץ לממשלה להשגת היעדים החברתיים והכלכליים הנגזרים מעקרונות הממשל הפתוח. 6 יצוין ויודגש כי יכולתו של השר איתן להניע ולדחוף משרדי ממשלה ורשויות ממשלתיות נוספים לפיתוח וקידום תכניות פעולה משלהם ולקחת חלק במאמץ המדיני נסמכה רובה על פעילותו ודחיפתו האישית של השר איתן והפעלת כובד משקלו כשר בממשלה וכפוליטיקאי ותיק ומוערך לטובת גיוס תקציב ממשלתי אשר ייוחד לנושא זה. למרבה הצער, השר איתן לא נבחר לכהונה נוספת כחבר כנסת בבחירות שנערכו בינואר 2013, ופעילותו הפרלמנטרית נקטעה. כמי שצפה התפתחות זו, הצליח השר איתן לפזר את סמכויותיו השונות בין כמה רשויות ממשלתיות שונות, בעיקר תחת משרד האוצר. עד ליום כתיבת דו ח זה, ממשלת ישראל טרם ערכה כל שינוי בהחלטת הממשלה המקורית 4515 וטרם מינתה אדם אחר שיעמוד בראש הפורום לממשל פתוח בישראל. חשוב להבהיר ולהבין כי נכון ליום כתיבת דו ח זה, אין רשות אחת בממשלת ישראל אשר היא בעלת האחריות והסמכות להוציא אל הפועל את שהתחייבה ממשלת ישראל בתכנית הפעולה שהוכנה עבור שותפות הממשל הפתוח. כפי שצוין לעיל, האחריות לביצוע רוב ההתחייבויות של ממשלת ישראל הואצלה ופוזרה בין כמה פקידי ממשל במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה ובמשרד המשפטים. עקב כך, תהליכי הממשל הפתוח בישראל כיום אינם נמצאים באחריותו ובסמכותו של אדם או גוף אחד אלא באחריות כמה ועדות ומחלקות האמונות על ביצוע חלקים שונים מהתכנית, ופקידי ממשל שונים אחראים לביצוע משימות שונות. I מבוא ורקע 19

17 הערה החוקרים בחנו שני מסמכי מפתח אשר העבירו לידיהם נציגי הממשלה: תכנית הפעולה הראשונה 7 ודו ח העמידה ביעדי תכנית הפעולה הראשונה שהכינה הממשלה. 8 החוקרים אף אספו וקיבצו את חוות דעותיהם של נציגי החברה האזרחית, פקידי ממשלה ושאר בעלי עניין )לרשימה המלאה ראה בנספח(, וזאת לאחר ביצוע ראיונות שנערכו במהלך חודש אוקטובר טיוטת הדו ח הועברה לעיונם ולקבלת הערותיהם של צוות ה- OGP ופאנל מומחים מטעמו. טיוטת הדו ח אף הועברה לנציגי הממשלה ולנציגי החברה האזרחית לצורך קבלת הערותיהם ומידע נוסף, ואף ניתנה להם ההזדמנות להעיר בדבר טעויות שבעובדות, וכל זאת טרם הגשת הדו ח במתכונתו הסופית. Open Budget Partnership, Open Budgets Change Lives (Washington, DC: Open Budget Partnership, 2012) Simeon Djankov, Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer, Disclosure by Politicians, (Tuck School of Business Working Paper , 2009): 3 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Types of Information Decision Makers Are Required to Formally Disclose, and Level Of Transparency, in Government at a Glance 2009, (OECD, 2009). Ricard Messick, Income and Asset Disclosure by World Bank Client Countries (Washington, DC: World Bank, 2009). Economist Intelligence Unit, Democracy Index 2010: Democracy in Retreat (London: Economist, 2010). Available at: IRM ישראל: דו ח התקדמות

18 II תהליך: פיתוח תכנית הפעולה ממשלת ישראל עשתה מאמצים רבים על מנת לפנות לארגוני החברה האזרחית ולקבל את דעתם ועמדתם, אך הליך ההיוועצות לא כלל את הציבור הרחב. הממשלה ניסתה להציג בפני הציבור רעיונות כלליים בנושא זה באמצעות האתר הממשלתי לשיתוף הציבור, אולם זה היה אתר חדש אשר הציבור לא הכיר, והתקבלו בו תגובות מאנשים הפועלים במסגרת ארגוני החברה האזרחית אשר ממילא לקחו חלק בהליך ההיוועצות, ולא מהציבור הרחב. התחייבויות המדינה כפי שהוגשו לבסוף ל- OGP נדונו עם נציגי החברה האזרחית, אך לא הובאו בפני הציבור הרחב. מדינות השותפות ב- OGP חייבות לעבור הליך קבוע של היוועצות בעת פיתוח תכנית הפעולה שלהן. בהתאם לנוהלי ה- OGP, על המדינות לבצע את הצעדים הבאים: פרסום פרטי הליך ההיוועצות הציבורית ולוחות הזמנים טרם תחילת ההליך )לפחות בצורה מקוונת(. ביצוע הליך היוועצות רחב עם הציבור, לרבות ארגוני חברה אזרחית והמגזר הפרטי. הליך ההיוועצות חייב לשקף את קשת הדעות הרחבה. פרסום סיכום הליך ההיוועצות עם הציבור, לרבות ההערות בכתב שהתקבלו בצורה מקוונת. להתחייב לשתף פעולה ולבצע את כל הפעילויות אותן יזם ה- OGP שמטרתן העלאת המודעות ועידוד הציבור לקחת חלק בהליך ההיוועצות. לפנות לציבור במגוון דרכים, לרבות פנייה מקוונת ופגישות פנים אל פנים, על מנת לאפשר לציבור לקחת חלק בהליך ולהבטיח כי לציבור יינתן די זמן ונגישות על מנת לקחת חלק בהליך. צעד נוסף שעל המדינה לנקוט בעת ביצוע הליך ההיוועצות מתייחס לפרק הבא בדו ח שכותרתו היוועצות בעת הליך ההטמעה : המדינה חייבת לייחד פורום שיאפשר את קיומה של היוועצות של בעלי העניין בנושא הטמעת עקרונות הממשל הפתוח ויישומם. הפורום יכול שיהיה פורום חדש או קיים. עניין זה מתייחס לפרק הבא, אבל עדויות לקיומו של הליך היוועצות לפני ובזמן ההטמעה והיישום כלולות פה בטבלה מספר 1 להתייחסות הקורא. טבלה מס 1 הליך ההיוועצות שקדם לתכנית הפעולה השלב בתכנית הפעולה דרישות ה- OGP בנוגע להליך האם הממשלה עמדה בדרישות בעת הפיתוח לוח זמנים והליך: זמינות לפני תחילת ההליך כן לוח זמנים: בצורה מקוונת כן לוח זמנים: ערוצים נוספים לא הודעה מראש לא פעילויות להעלאת המודעות לא היוועצות מקוונת כן היוועצות מקוונת: קישור היוועצות פנים אל פנים כן סיכום ההערות בעת ההטמעה והיישום פורום קבוע כן ישנה גישה להערות הנוגעות ל הצהרה כללית בנושא ממשל פתוח אשר קדמה להתחייבויות ל- OGP ושימשה בסיס להליך הדיון וההיוועצות שהוביל לפיתוח ההתחייבויות. IV תהליך: פיתוח תכנית הפעולה 21

19 הודעה מראש בדבר הליך ההיוועצות לאחר הצטרפות ישראל לשותפות הממשל הפתוח, היה אמור להתקיים הליך היוועצות רחב ומקיף. בהתאם להחלטת הממשלה מיום 1 באפריל 2012 )החלטת ממשלה מס 4515(, הוסמך השר )דאז( מיכאל איתן לבחור 35 נציגים, ובהם: 10 פקידי ממשלה; 10 נציגים מהאקדמיה; 10 נציגים מארגוני החברה האזרחית ;)NGO s( 5 נציגים המתמצאים בתחום הממשל הפתוח או עובדים בו; 35 הנציגים הללו הם שהיוו את הפורום לממשל פתוח. 9 מטרתו העיקרית של פורום זה הייתה לייעץ ולהמליץ לשר איתן בנושאים הקשורים בפרויקט הממשל הפתוח, לרבות בתחומים הבאים: תכנית פעולה: מה צריך להיעשות? ההליך: כיצד יש לעשות זאת? מיקוד: מהם הנושאים המרכזיים הדורשים את מרבית תשומת הלב וההטמעה; תמיכה טכנולוגית; לוח זמנים. דוגמה טובה מהעולם: כיצד נושא זה פועל במדינות אחרות? הפורום התחייב להתכנס לפחות פעמיים בשנה )כינוס כללי של כל 35 הנציגים( ובנוסף לקיים פגישות של צוותי המשנה )בדרך כלל כללו הפגישות 5 10 נציגים(. החוקרים מצאו כי הפורום התכנס פעם אחת בלבד, בחודש פברואר 2012, וצוותי המשנה קיימו כמה פגישות נוספות )שתי פגישות נערכו בצוות המשנה אשר פעל תחת משרד המשפטים וכמה פגישות נערכו בצוות המשנה אשר פעל תחת משרד ראש הממשלה(. פורומים אלו לא הוציאו תחת ידם שום מסמך רשמי, לא קבעו מדיניות בתחום, לא קבעו חוקים ואף לא הביאו כל המלצה לגבי פעילויות בתחום. החוקרים ראיינו פקידי ממשלה )נוכחיים ופקידים לשעבר(, נציגי אקדמיה ונציגים מארגוני החברה האזרחית, וכולם הצביעו על גורם אחד מרכזי להיעדר הפעולה בתחום הממשל הפתוח: פרישתו של השר איתן לאחר הבחירות של 2013 בישראל. בפני החוקרים תואר השר איתן כ רוח החיה מאחורי הליכי הממשל הפתוח. לאחר פרישתו לא מונה שר אחר כמחליפו במשרד, ורוב פעילויות המשרד וסמכויותיו קוצצו. באופן כללי, ניתן לומר כי הליך ההיוועצות לא הביא לשיתוף רחב של הציבור. אף שקשה לאמוד את היקף ההתעניינות מצד הציבור הרחב בהליך היוועצות שכזה, הרי לדעת החוקרים, ניתן היה לפעול יותר בעידוד הציבור והעלאת המודעות בקרב הציבור ללקיחת חלק בהליך ההיוועצות. גם אם ניתן לטעון כי יצירת דיון ציבורי באתר אינטרנט ממשלתי הוא מנגנון לגיטימי להעלאת מודעות בקרב הציבור, הרי המעורבים בדיון שכזה הם מי שממילא מעורבים ומעורים בתחום. על כן נראה כי מעט מאוד מאמצים נעשו על מנת להגיע לציבור רחב יותר. בהסתמך על דעותיהם של נציגי החברה האזרחית, מצאו החוקרים )לעתים אף על סמך ניסיונם האישי( כי גישת פקידי הממשלה היא גישה פתוחה הנוטה לשיתוף פעולה עם נציגי החברה האזרחית בעת ניסוח תכנית הפעולה והכנתה, ויש בה התחשבות בדעותיהם ובהערותיהם. אולם הליך ניסוח ההתחייבויות עצמו והכנתו לא היה פתוח לציבור בצורה דומה, אלא פחותה. החוקרים אף מצאו כי הליך ההיוועצות לא היה יעיל. כך, למשל, 35 הנציגים אשר הוזמנו ליטול חלק בפורום הממשל הפתוח הראו מוטיבציה רבה ונכונות גבוהה מאוד ליטול חלק בהליך ההיוועצות, אולם מיד לאחר פרישתו של השר איתן הופסק התהליך. פרישתה ואי-החלפתה של דמות מרכזית ודומיננטית כמו השר איתן הביאה לתוצאה של פגיעה במוטיבציה ובנכונות, עד לעצירת התהליך, גם אם לא באופן רשמי. היות שבעת הליך ההיוועצות התקיימה רק פגישה אחת של הפורום לממשל פתוח, קשה לאמוד את השפעתו ויעילותו של הפורום, אך החוקרים מצאו מגוון דעות והשקפות, לרבות דעות של נציגי האקדמיה, ארגוני החברה האזרחית ונציגי הממשלה אשר נטלו חלק בפורום. איכות ההיוועצות והיקפה הליך ההיוועצות התקיים ברובו באמצעות האתר הממשלתי שיתוף, אתר שבו מתפרסמות הצעות הממשלה בענייני מדיניות כך שציבור הגולשים יכול להתייחס אליהן באתר. אכן הועלו על ידי הממשלה טיוטות הצעות לאתר אשר זכו לתגובות. נראה כי הערות הגולשים זכו להתייחסות פקידי הממשלה ואף נלקחו בחשבון בעת ניסוח תכנית הפעולה הממשלתית. אולם יש להדגיש ולהבהיר שני נושאים בעניין זה: מספר המבקרים באתר שיתוף היה ועודנו נמוך. מקריאת ההערות שהועלו על ידי הגולשים מצטיירת תמונה שלפיה תגובות אלו נכתבו על ידי קומץ גולשים המעורים בתחום הממשל הפתוח, רובם אף בעשייתם לארגוני החברה האזרחית וחוגי הממשל המעורבים בפיתוח תכנית הפעולה IRM ישראל: דו ח התקדמות